خور عبد الـله: رؤية دستورية

بعد أن أثارت أزمة خور عبد الله الرأي العام الشعبي والسياسي، وأدلى القانونيون بآرائهم القانونية حول موقف المحكمة الاتحادية العليا من اتفاقية خور عبد الله، الأول الذي اعتبر قانون المصادقة على اتفاقية خور عبد الله دستوري، والثاني الذي عدلت فيه عن قرارها الأول واعتبرت قانون المصادقة غير دستوري...

بعد أن أثارت أزمة خور عبد الله الرأي العام الشعبي والسياسي، وأدلى القانونيون بآرائهم القانونية حول موقف المحكمة الاتحادية العليا من اتفاقية خور عبد الله، الأول الذي اعتبر قانون المصادقة على اتفاقية خور عبد الله دستوري، والثاني الذي عدلت فيه عن قرارها الأول واعتبرت قانون المصادقة غير دستوري وهذا القرار الأخير كان أقرب للإرادة الشعبية كون الاتفاقية تضمنت انتهاكات خطيرة للسيادة البحرية للعراق والمساس بالمصالح السياسية والاقتصادية والأمنية وأبرزها حجب إطلالة العراق على المياه من خلال التفريط بما يعرف بالقانون الدولي بالبحر الإقليمي للعراق الذي يمتد إلى 12 ميلاً بحرياً في مدخل الخور ومنع اتصال العراق بالمنطقة الاقتصادية وأعالي البحار وما يترتب عليه من خسارات اقتصادية هائلة. 

وبسبب تقديم السلطة التنفيذية برأسيها رئيس الجمهورية ورئيس الوزراء طلباً للمحكمة الاتحادية العليا للعدول عن قرارها الأخير الذي اعتبرت فيه قانون المصادقة على خور عبد الله غير دستوري ورغم كون هذا الطلب غير مسبوق كون قرارات المحكمة الاتحادية العليا باتة وملزمة ولا تخضع لمراجعة قضائية، لكن المحكمة الاتحادية العليا قبلته ووضعته موضع النظر من قبلها لكنها لم تبت فيه بسبب الضغوط السياسية وحصول الأزمة القضائية باستقالة عدد من قضاة المحكمة الاتحادية العليا والتي انتهت بعدولهم عن هذه الاستقالة وإحالة رئيس المحكمة السابق إلى التقاعد وتكليف رئيس جديد من رحم محكمة التمييز الاتحادية بإدارة المحكمة المذكورة، ثم تلا ذلك صدور تصريح بسحب السلطة التنفيذية طلبها من المحكمة ومثل هذا الطلب من شأنه أن يخفف الضغط على المحكمة الاتحادية والحرج. 

وهذا أيضاً معناه سريان قرارها الأخير بعدم دستورية قانون التصديق على اتفاقية خور عبد الله، وأن الكرة انتقلت إلى ملعب البرلمان مجدداً، إلا أنه لوحظ في الأيام الأخيرة بعض الأخبار والتصريحات تشير إلى عدم سحب السلطة التنفيذية لهذا الطلب. وإزاء هذه المقدمة المختصرة لأصل الأزمة نود بيان الآتي:

أصل الأزمة: مسؤولية مجلس النواب

ابتداءً نود القول إن سبب الأزمة هو مجلس النواب العراقي الذي صوت على قانون تصديق اتفاقية خور عبد الله رقم (42) لسنة 2013 دون سند قانوني وخلافاً للدستور، إذ صوت رغم عدم وجود قانون خاص لعقد المعاهدات الذي يفترض أن يحدد الأغلبية المطلوبة للتصويت على الاتفاقيات وحسب نوع كل اتفاقية، إذ إن قانون عقد المعاهدات رقم (111) لسنة 1979 هو القانون النافذ استناداً للمادة (130) من دستور 2005 وقت التصويت، إلا أن آليات تطبيق القانون المذكور معطلة ولا يمكن الركون إليها لعدم وجود مؤسسات دستورية مناظرة لمجلس قيادة الثورة (المنحل) الذي يتولى المصادقة النهائية على الاتفاقيات، إذ حصر قانون عقد المعاهدات رقم (111) لسنة 1979 حسب نص المادة (3) منه صلاحية الموافقة والتعبير عن إرادة جمهورية العراق بالالتزام بصورة نهائية بالمعاهدة بالتصديق أو الانضمام بمجلس قيادة الثورة (المنحل)، كما نصت المادة (9) منه على أن المعاهدات المنشئة للحدود والمعاهدات التي تمس السيادة الإقليمية ومعاهدات الصلح والسلام والمعاهدات المنشئة للمنظمات الدولية يقتضي الالتزام بها الخضوع لشرط التصديق وفق الإجراءات المنصوص عليها في المادة (19) منه، وهذا أيضاً ينسحب إلى السلطة التنفيذية كيف تم التفاوض على الاتفاقية ومن هي الجهة التي أصدرت التفويض وما هي آلية عرض الاتفاقية على مجلس النواب العراقي، وكان يفترض بمجلس النواب إرجاء المصادقة على قانون الاتفاقية لحين سن قانون جديد ينظم آلية وأغلبية التصويت على المعاهدات بما ينسجم مع الدستور والمؤسسات الدستورية القائمة في ظل دستور 2005.

أغلبية بسيطة

لجأ مجلس النواب العراقي إلى المصادقة على قانون اتفاقية خور عبد الله بموجب القانون رقم (42) لسنة 2013 بالاستناد إلى المادة (59/ثانياً) من الدستور والتي تنص على (تتخذ القرارات في مجلس النواب بالأغلبية البسيطة بعد تحقق النصاب ما لم ينص على خلاف ذلك) والأغلبية المذكورة في هذه المادة تتعلق بأعمال التصويت العادية في المجلس ما لم يحدد الدستور أغلبية موصوفة للتصويت على موضوع ما، في حين الدستور تضمن قيداً موضوعياً ورد في المادة (61/رابعاً) من الدستور، الذي أخرج موضوع المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات الدولية من نطاق عملية التصويت العادي عندما ألزم المشرع بسن قانون ينظم عملية المصادقة بأغلبية ثلثي أعضاء مجلس النواب، وهذا القانون هو الذي يحدد لاحقاً الأغلبية المطلوبة للتصويت على كل معاهدة حسب نوعها وأهميتها وتأثيرها على مصالح العراق، ووفقاً لنص المادة (61/رابعاً) من الدستور فإن المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات لا يتم وفق الأغلبية البسيطة المنصوص عليها في المادة (59/ثانياً) من الدستور، وكان على المحكمة الاتحادية العليا عند الطعن الأول بدستورية القانون أن تقرر عدم دستورية القانون لعدم وجود أساس دستوري للتصويت في ظل غياب قانون ينظم عملية التصويت يسن بأغلبية ثلثي أعضاء مجلس النواب والإيعاز إلى مجلس النواب لسن هذا القانون بسبب وجود امتناع تشريعي عن سن قانون ألزم الدستور تشريعه، والذي لم يشرع إلا عام 2015 أي بعد مرور عشرة سنوات من صدور دستور 2005 وهذا أيضاً يمثل إخفاقاً آخر من جانب مجلس النواب بعدم الإيفاء بواجباته التشريعية.

تم الطعن بدستورية القانون المذكور عام 2014 لأسباب وردت في الطعن لا مجال لذكرها حيث قررت المحكمة الاتحادية العليا بموجب قرارها بالعدد (21/اتحادية /2014) في 18/12/2014 الحكم بدستورية قانون تصديق اتفاقية خور عبد الله رقم (42) لسنة 2013 مستندة بذلك إلى أن الأغلبية المطلوبة لسن قانون لعقد الاتفاقيات والمعاهدات وهي أغلبية الثلثين غير الأغلبية المطلوبة للتصويت على قانون تصديقها وهي الأغلبية البسيطة المطلوبة للتصويت على القوانين، حيث جاء في حيثيات قرارها (... إن هنالك فرقاً بين تشريع قانون كيفية المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات الدولية وهو يسن بأغلبية الثلثين وبين تصديق المعاهدة بقانون ويسن في هذه الحالة بالأغلبية البسيطة، وحيث إن النص المذكور يخص أغلبية الثلثين لتمرير قانون المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات التي تبرم بين العراق ودول العالم الأخرى وليس لتمرير المصادقة على قانون الاتفاقيات الخاصة التي تبرم بين العراق وبين غيره من الدول وإن ذلك يتطلب الأغلبية البسيطة لعدد أعضاء مجلس النواب الحاضرين استناداً للمادة (59/ثانياً) من الدستور وليس المادة (61/رابعاً) من الدستور التي اشترط الدستور أن ينظم عملية المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات الدولية بقانون يسن بأغلبية لثلثي أعضاء مجلس النواب والذي لم يشرع لحد الآن، وحيث إن القانون محل الطعن قد استوفى الشكلية القانونية التي نص عليها الدستور في مجلس النواب وذلك بالموافقة عليه بالأغلبية البسيطة لعدد أعضاء مجلس النواب الحاضرين لذا تكون دعوى المدعية من هذه الجهة غير مستندة إلى أساس من الدستور أو القانون، أما الطعن بالاتفاقية بأنها أضرت بالجانب العراقي للأسباب الواردة فيه فإن النظر بالطعن بهذا الصدد لا يدخل باختصاص المحكمة الاتحادية العليا المنصوص عليه في المادة (93) من الدستور وفي المادة (4) من قانون المحكمة الاتحادية العليا وللأسباب المتقدمة تكون دعوى المدعية واجبة الرد من هاتين الجهتين قررت المحكمة الاتحادية العليا رد دعوى المدعية وتحميلها مصاريفها...)، ومما تقدم نلاحظ أن المحكمة الاتحادية العليا ميزت بين الأغلبية المطلوبة للتصويت على قانون تصديق المعاهدة وبين الأغلبية المطلوبة لسن قانون ينظم إجراءات المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات وهو تمييز صحيح ولا غبار عليه، إلا أن التصويت على المصادقة في حينها لم يكن يستند لوجود الأغلبية التي اشترطها الدستور، وهذه الأغلبية يجب أن تحدد بقانون يسن بأغلبية ثلثي أعضاء المجلس، وهذا ما ماحازت المحكمة النظر عنه، وبالتالي كان يفترض أن يتضمن الحكم فقرة تقضي بعدم دستورية القانون لغياب القواعد المنظمة للمصادقة على الاتفاقيات، وأن يتضمن أيضاً فقرة إيعازية لمجلس النواب تلزمه بتشريع قانون جديد لسن المعاهدات يصوت عليه بأغلبية ثلثي أعضاء مجلس النواب نتيجة امتناعه الطويل عن تشريع هذا القانون رغم وجود إلزام دستوري بتشريعه، وبالتالي فإن سن هذا القانون يتضمن مخالفات شكلية للدستور يجب استيفاؤها ومن ثم يعاد التصويت مجدداً على سن القانون وهذا ما لم يحدث إذ اعتبر قرار المحكمة الاتحادية العليا القانون مستوفياً لإجراءات سنه وبالتالي قررت دستوريته.

بعد سن قانون عقد المعاهدات الجديد رقم (35) لسنة 2015 تم الطعن مجدداً بدستورية القانون رقم (42) لسنة 2013 قانون تصديق الاتفاقية بين حكومة جمهورية العراق وحكومة دولة الكويت بشأن تنظيم الملاحة في خور عبد الله للأسباب الواردة بالطعن نوجزها بوجود مخالفات للدستور.

قرار جديد

كما تم الطعن بالمادة (2) من الاتفاقية ذاتها كونها مجحفة بحقوق العراق ومصلحته الوطنية لا مجال لذكرها بالتفصيل، وقد أصدرت المحكمة الاتحادية العليا قراراً جديداً بالعدد (105 وموحدتها194/اتحادية /2023) في 4/9/2023 يتضمن الحكم بعدم دستورية القانون المذكور والعدول عن قرارها السابق بالعدد (21/اتحادية /2014) في 18/12/2014 والذي قررت فيه دستورية القانون المذكور، وكان القرار صحيحاً من حيث النتيجة ولكنه لم يكن موفقاً من حيث التسبيب حيث تضمن الحكم تسبيباً مناقضاً لتسبيب الحكم الأول وهو مخالفة التصويت للمادة (61/رابعاً) من الدستور، في حين كان يجب أن يستند التسبيب إلى عدم وجود سند قانوني ودستوري للمصادقة على القانون من قبل مجلس النواب في ظل تعطل آليات قانون عقد المعاهدات النافذ وقت التصويت رقم (111) لسنة 1979 مع الإيعاز لمجلس النواب استيفاء الشكلية المنصوص عليها في قانون عقد المعاهدات الجديد رقم (35) لسنة 2015، وبذلك تحقق المحكمة الاتحادية العليا مكسبين الأول: تقرير عدم دستورية القانون وثانياً: إعادة الأمر إلى مجلس النواب للتصويت عليه مجدداً وفق القانون والدستور لأن المحكمة قررت عدم دستوريته لسبب شكلي يتعلق بإجراءات التصويت، أما الاحتمال الثاني: والمتمثل عدم سحب هذا الطلب من السلطة التنفيذية فنرى أن المحكمة أمام خيار واحد لا ثاني له وهو رد الطلب لسبق الفصل فيه في قرارها الأخير، ولكون طلب العدول لا يعد طريقاً للطعن واستئناف الأحكام الباتة، فضلاً عن ذلك أن من أهم ضوابط العدول عدم جواز العدول عن القرار الذي سبق العدول عنه استناداً للقاعدة (لا عدول على العدول).

ذهبت بعض الآراء الفقهية إلى أن العدول القضائي يجب أن يرد على (مبدأ) ولا يجوز أن يرد على (حكم) وهذا سليم من الناحية القانونية الصرفة، فالعدول عن الأحكام القضائية أو ما يعرف فقهاً (التحول عن الأحكام) يعد أحد الظواهر القضائية المتطورة ويعني تغيير اتجاهات المحكمة القضائية وتبني حل أو مبدأ جديد متناقض مع مبدأ سابق تبنته لأسباب سياسية أو اقتصادية أو اجتماعية أو قانونية أو فقهية وهو لا يعد أحد طرق الطعن القضائية التي يمكن للخصم اللجوء إليها وخصوصاً أمام المحاكم العليا، ونجد أن المحكمة الاتحادية العليا في قرارها الأخير رقم (105 وموحدتها 194/اتحادية /2023) في 4/9/2023 والذي قرر عدم دستورية قانون تصديق اتفاقية خور عبد الله والعدول عن قرارها الأول لا يعد عدولاً عن حكم وإنما عدولاً عن مبدأ واتجاه قضائي سابق قرر أحقية دولة أجنبية في مياه خور عبد الله، بدليل أن المحكمة ناقشت في حكمها الثاني مضمون الاتفاقية موضوعياً ورجعت للأصول التاريخية في صلب قرارها والذي أشار إلى عائدية دولة الكويت ذاتها تاريخياً كوحدة إدارية لمحافظة البصرة وبالتالي عودة الفروع الأخرى إن كان لها حق فيه للعراق أيضاً ومنها خور عبد الله وهي بذلك – أي المحكمة الاتحادية العليا – قد تبنت اتجاهاً وحلاً آخر في ضوء المتغيرات السياسية والضغط الشعبي ولم تعدل عن قرار سابق والفرق جلي بين الحالتين. وهذا القرار يعد فرصة ذهبية للسلطة التنفيذية والتشريعية لإعادة النظر ببنود الاتفاق بما يخدم مصلحة وسيادة العراق الوطنية، وبما يتوافق مع الحقائق التاريخية فالسياسة لا تغير التاريخ.

ذهب رأي فقهي إلى نقد المحكمة الاتحادية العليا كونها قد قررت لنفسها حق العدول في المادة (45) من النظام الداخلي للمحكمة الاتحادية العليا رقم (1) لسنة 2022 التي نصت على أن (للمحكمة عند الضرورة وكلما اقتضت المصلحة الدستورية والعامة أن تعدل عن مبدأ سابق أقرته في إحدى قراراتها على أن لا يمس ذلك استقرار المراكز القانونية والحقوق المكتسبة)، وأن مثل هذا الحكم لم يرد في قانون المحكمة أو الدستور وهذا يعد مخالفة لمبدأ تدرج القواعد القانونية، إن هذا المبدأ يعرف فقهاً بمبدأ (سننية القواعد القانونية) الذي نادى به الفقيه النمساوي هانس كلسن في النظرية المحضة للقانون والتي تشير إلى أن القيمة القانونية للقواعد التي تحكم السلوك البشري تتأتى من موافقتها مع القاعدة التي تعلوها وهي فكرة فلسفية واسعة لا يمكن حشرها في هذا السياق. وعوداً على بدء نقول إن هذا الرأي الفقهي صحيح لأن القاعدة الأدنى لا يمكن لها أن تنشأ أحكاماً لم ترد في القاعدة الأعلى أو تخالفها، إلا أننا نرى أن العدول وكذلك التصدي كظواهر قضائية لا تحتاج للنص عليها كونها رخصاً قضائية أفرزها التطبيق القضائي وخصوصاً في القضاء الدستوري الذي ينماز بضوابطه الذاتية، والتي تضعها كل محكمة حسب الدستور وطبيعة علاقتها مع السلطات الأخرى وخبرة وعمر المؤسسة القضائية الدستورية، ولذلك كان إدراج نصوص في النظام الداخلي للمحكمة يشير إلى رخصة العدول ورخصة التصدي تزيد لا فائدة منه ووضعناه موضع انتقاد من قبلنا لمعد النظام الداخلي في حينها، فضلاً عن ذلك أن ضوابط العدول في القضاء الدستوري تختلف من حيث الطبيعة والإجراءات عن ضوابط العدول في القضاء العادي ولا وجه للمقارنة بين الاثنين.

لما تقدم فإن قرار المحكمة الاتحادية الثاني المتضمن عدم دستورية قانون تصديق اتفاقية خور عبد الله هو الأصح من وجهة نظرنا من حيث النتيجة وإن اختلفنا مع القرار من حيث التسبيب، ونكون الآن أمام احتمالين الأول: إذا صح إعلان سحب رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء لطلب عدول المحكمة عن قرارها الأخير، فإن القرار يعد نافذاً وملزماً للسلطات كافة ويجب إعادة القانون إلى مجلس النواب للتصويت عليه مجدداً وفق القانون والدستور لأن المحكمة قررت عدم دستوريته لسبب شكلي يتعلق بإجراءات التصويت، أما الاحتمال الثاني: والمتمثل عدم سحب هذا الطلب من السلطة التنفيذية فنرى أن المحكمة أمام خيار واحد لا ثاني له وهو رد الطلب لسبق الفصل فيه في قرارها الأخير، ولكون طلب العدول لا يعد طريقاً للطعن واستئناف الأحكام الباتة، فضلاً عن ذلك أن من أهم ضوابط العدول عدم جواز العدول عن القرار الذي سبق العدول عنه استناداً للقاعدة (لا عدول على العدول). والله الموفق...